С принятием Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – Закон № 83-ФЗ) меняются основные финансовые механизмы функционирования образовательных учреждений.

Несмотря на то, что согласно п.1 ст. 33 этого закона он вступает в силу с 1 января 2011 г., уже сейчас руководителям образовательных учреждений необходимо осуществлять подготовку к новым условиям хозяйствования и, самое главное, к обоснованному выбору правового положения образовательного учреждения (далее – ОУ).

Законом № 83-ФЗ (п. 4 ст. 6) установлены три типа государственных и муниципальных учреждений: автономные, бюджетные и казенные.

Казенным называется "государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы" (п. 1 ст. 13 Закона № 83-ФЗ).

Бюджетное учреждение – это "некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах" (подп. 1 п. 5 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).

Определение автономного учреждения, данное в ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", полностью совпадает с вышеприведенным определением бюджетного учреждения (в ред. Закона № 83-ФЗ).

Казенные учреждения как новый тип учреждений фактически будут иметь статус, аналогичный статусу ныне действующих бюджетных учреждений, и сметное финансирование, но с дополнительным ограничением в виде зачисления доходов от приносящей доход деятельности в соответствующий бюджет.

Однако реально образовательному учреждению, если оно не функционирует в уголовно-исправительной системе и/или не является специализированным учреждением для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, скорее всего, придется выбирать форму своего существования из двух возможных вариантов: стать бюджетным или автономным учреждением.

При этом в отношении бюджетного или казенного учреждения решениео создании некоммерческой организации в результате ее деятельности принимается учредителями (учредителем) в порядке, установленном:

Правительством РФ – для федеральных учреждений;

• высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – для учреждений субъектов РФ;
• местной администрацией муниципального образования – для муниципальных бюджетных или казенных учреждений (п. 6 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).

На выбор будут влиять различные факторы, в т. ч. четкое понимание результатов, ожидаемых от реализации Закона № 83-ФЗ.

Этот закон ориентирован на достижение целей, которые были конкретизированы еще в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р:

• повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы на их предоставление;
• создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования, а также для оптимизации подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти.

В результате любое ОУ вне зависимости от его типа (за исключением казенных учреждений), уровня предоставляемого им образования, а также от его местоположения (городское или сельское) будет функционировать в условиях управления не затратами (где объемы поступления и расходования денежных средств, используемых для финансирования хозяйственной деятельности ОУ были определены заранее на текущий финансовый год и утверждались в порядке, установленном главным распорядителем средств бюджета, из которого финансировалась основная деятельность учреждения – финансирование по смете), а результатами (когда осуществляется финансирование не учреждения как такового, а предоставления им государственных и муниципальных услуг в конкретизированном объеме и определенного качества).

Это не означает, что ОУ не будет заниматься финансовым планированием (т. е. разработкой смет), т. к. государственное (муниципальное) учреждение должно обеспечить открытость и доступность "плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, составляемого и утверждаемого в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с требованиями, установленными Министерством финансов Российской Феде­рации". Однако для ОУ (за исключением казенного) меняется роль плана финансово-хозяйственной деятельности – он становится не основанием для финансирования его учредителем по фактически сложившимся расходам (поэтому в смету в качестве требуемых к финансированию включали максимальные затраты), а руководством для эффективного финансового управления образовательным учреждением, т. е. повышается значимость обоснованности планируемых затрат по каждому виду образовательных услуг.

Таким образом, Закон № 83-ФЗ определилпереход от финансирования ОУ к финансированию реализуемых им услуг, причем на нормативной основе, т. к. в соответствии с измененной редакцией ст. 41 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (далее – Закон РФ "Об образовании") "финансовое обеспечение образовательной деятельности федеральных государственных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности, образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений – на основе региональных нормативов финансового обес­печения образовательной деятельности" (п. 2 ст. 41). Кроме того, нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации) могут быть установлены органами местного само­управления (муниципальные нормативы) (п. 4 ст. 41).

В итоге в Законе РФ "Об образовании" термин "финансирование образовательных учреждений" в ст. 41 заменен на "финансовое обеспечение деятельности образовательного учреждения", что обусловливает разграничение организационных функций заказчиков (государство, органы местного самоуправления, работодатели, население), получателей (обучающиеся) и производителей образова­тельно-социальных услуг (образовательные учреждения).

А если государство по отношению к реализуемой государственной (муниципальной) услуге выступает заказчиком, а не производителем, то правомерно введение Законом № 83-ФЗ в п. 2 ст. 120 части первой Гражданского кодекса РФ абзаца об исключении субсидиарной ответственности у бюджетных учреждений: "Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения".

Нормативный способ распределения финансовых и других ресурсов для реализации образовательных программ, позволяет соизмерять полученные результаты с произведенными затратами этих ресурсов и выявлять наиболее и наименее эффективные для учреждения образовательные программы. Дальнейшая реализация последних потребует их совершенствования, а наиболее конкурентоспособные образовательные программы учреждения будут способствовать гарантированному получению государственного задания на их реализацию и повышению эффективности привлечения финансовых инвестиций от заказчика. Создание условий для увеличения количества обучающихся и числа реализуемых эффективных образовательных программ позволит привлечь больше финансовых ресурсов (на основе принципа нор­мативно-подушевого финансирования "деньги следуют за обучающимся и выбранной им образовательной программой") и повысить конкурентоспособность ОУ, улучшая качество процесса обучения и гарантируя получение требуемого результата.

Таким образом, основанием к получению бюджетных средств образовательным учреждением, функционирующим в форме бюджетного или автономного учреждения, является получение государственного (муниципального) задания на реализацию образовательных программ различного вида и уровня подготовки.

Причем согласно внесенным изменениям в п. 3 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными его учредительными документами, формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Кроме того, бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Порядок формирования такого задания и порядок финансового обеспечения его выполнения согласно изменениям, внесенным в п. 7 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", определяются:

• Правительством РФ – в отношении федеральных бюджетных учреждений;
• высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;
• местной администрацией – в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Следовательно, от высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и администрации муниципального образования потребуется разработка (или переработка, исходя из новых условий) нормативного правового акта "Об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядка финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными бюджетными учреждениями)".

Для формирования государственного задания ОУ представляют учредителю:

1) информацию о физических и (или) юридических лицах, являющихся потребителями соответствующих государственных (муниципальных) услуг, в т. ч.:

• перечень категорий потребителей государственных (муниципальных) услуг с указанием возможностей предоставления им государственных (муниципальных) услуг на безвозмездной или платной основах;
• общее количество потенциальных потребителей государственных (муниципальных) услуг бюджетного учреждения;
• количественную характеристику возможностей ОУ предоставлять государственные (муниципальные) услуги;

• 2) показатели, характеризующие качество и объем оказываемых физическим и (или) юридическим лицам соответствующих государственных (муниципальных) услуг согласно требованиям к качеству их предоставления, включающие:

  • наименование и реквизиты акта, которым утверждены требования к качеству предоставления государственной (муниципальной) услуги (в случае его утверждения);
  • информацию о планируемых значениях показателей оценки качества государственной (муниципальной) услуги, в т. ч. установленных в требованиях к качеству предоставления этой услуги;
  • наименование источников информации о фактических значениях показателей, характеризующих качество и объем государственной услуги (статистическая или ведомственная отчетность, данные опросов и т. д.);

  3) отчет о выполнении государственного (муниципального) задания и пояснительную записку о результатах выполнения государственного задания за отчетный период.

  После формирования Учредителем государственного (муниципального) заказа на предоставление образовательных услуг различного вида и уровня следует его размещение. Орган управления образованием определяет способы и условия размещения государственного заказа в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

  Итогом процедур по размещению должно стать правильно оформленное государственное задание на предоставление образовательных услуг.

  В каждом субъекте РФ будет установлена примерная форма государственного задания для образовательных учреждений (бюджетных и автономных). Вид ее может различаться от региона к региону (или от муниципалитета к муниципалитету), но неизменными остаются показатели, ее формирующие.

  Государственное задание должно содержать:

  1. выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного задания;
  2. определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
  3. показатели, характеризующие качество и объем оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных услуг;
  4. порядок оказания государственных услуг физическим и/или юридическим лицам;
  5. цены (тарифы) на оплату государственных услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе;
  6. порядок контроля за исполнением государственного задания, в т. ч. условия и процедуру его досрочного прекращения;
  7. требования к отчетности об исполнении государственного задания.

  При этом следует помнить, что расходы на приобретение оборудования, текущий ремонт зданий и сооружений в затраты на реализацию государственного задания не включаются.

  Учитывая требования к содержанию государственного задания, в его форме указываются следующие данные:

  1. наименование государственной услуги;
  2. реквизиты нормативного правового акта, вводящего стандарт государственной услуги;
  3. полное наименование образовательного учреждения;
  4. число, название месяца и год, когда данное задание по предоставлению государственной услуги вступает в силу и теряет силу;
  5. наименование категории потребителей, которой предполагается предоставлять государственную услугу;
  6. численность потенциальных потребителей государственной услуги, для которых составляется задание, в разбивке по кварталам планового года;
  7. численность фактических потребителей государственной услуги по группам, в разбивке по кварталам планового года;
  8. основание услуги (выполнения работы) на бесплатной, платной основе для каждой из категорий потребителей услуги (работы);
  9. единица измерения, планируемый объем государственной услуги (выполнения работы), измеряемые в натуральном выражении. В случае невозможности измерения услуги в натуральных единицах определяется состав услуги (работы). Объем оказания услуги (выполнения работы) может измеряться как в количестве потребителей, так и иных единицах (койко-дни, количество постановок и т. д.);
  10. цены (тарифы) на оплату государственной услуги физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующей услуги на платной основе;
  11. характеристика качества государственной услуги (работ);
  12. порядок контроля за исполнением государственного задания, в т. ч. условия и порядок его досрочного прекращения;
  13. требования к отчетности об исполнении государственного задания;
  14. показатели непосредственного результата, запланированные для государственной услуги;
  15. стоимость выполнения задания по предоставлению государственной услуги с разбивкой по кварталам планового года и источникам;
  16. норматив расходов по заданию в расчете на одного фактического потребителя;
  17. правовые акты и иные документы, устанавливающие требования к материально-техническому обеспечению оказываемой государственной услуги; требование к состоянию имущества.Для формирования государственного задания необходимо, чтобы в регионе (муниципальном образовании) были приняты такие документы, как "Перечень услуг, оказываемых образовательными учреждениями" и "Стандарт качества предоставляемых услуг (требования к услугам)".

      С учетом всех вышеизложенных требований разрабатывается примерная форма государственного задания. Одновременно с ней должна быть принята и доведена до сведения руководителей образовательных учреждений форма отчета об исполнении государственного (муниципального) задания.

      Органы исполнительной власти организовывают мониторинг выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ), который осуществляется в целях:

      • обеспечения соблюдения качественных и количественных параметров, указанных в государственном задании;
      • оценки степени удовлетворенности получателей государственных услуг качеством их оказания;
      • своевременного выявления и устранения ошибок и неточностей по выполнению государственного задания.

      Оценивают выполнение учреждениями государственных заданий по следующим критериям:

      • количество потребителей государственных услуг;
      • количество государственных услуг;
      • качество оказанных государственных услуг (показатели, дающие количественную характеристику качества оказанных государственных услуг);
      • оценка потребителями качества оказанных государственных услуг;
      • наличие замечаний потребителей по качеству оказанных государственных услуг и (или) порядку их оказания;
      • результат оказания государственных услуг.

      Мониторинг выполнения государственных заданий осуществляется посредством:

      • проведения опросов потребителей, посещения мест выполнения государственного задания, анализа отчетов и др.;
      • использования различных источников и способов сбора информации о выполнении государственного задания (анкеты потребителей, жалобы потребителей, опыт судебно-административной практики).

      Оценивать выполнение образовательными учреждениями государственного (муниципального) задания отраслевые департаменты могут по двум укрупненным блокам показателей, характеризующих:

      • количество потребителей государственных (муниципальных) услуг;
      • качество оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) по количественным характеристикам качественных показателей оказания государственных (муниципальных) услуг.